Por: Nancy Tames
Directora Ejecutiva Nacional DNI – Bolivia

El desarrollo de los derechos de la niñez en Bolivia, como en todas las sociedades estuvo sinérgicamente articulado a la construcción de país. Tuvo que ver con la noción de persona y sociedad y particularmente con el lugar que cada grupo social ocupaba en la estructura de la formación social del momento, incluida la población infantil.

De la fundación de la República a la crisis del estado oligárquico:

Desde la fundación de la república hasta la crisis del Estado Oligárquico, el interés de los sucesivos gobiernos estuvo centrado en el crecimiento económico. La expansión de la minería de la plata y el estaño, el carácter exportador de la economía y el objetivo de la oligarquía minera de incorporar al país a la modernidad, determinaron el crecimiento urbano y el surgimiento de una clase media beneficiaria de tal desarrollo. Entretanto y paralelamente se dio la postergación de grandes sectores de población como la indígena, la femenina y la población menor de edad, entre otros, que en concepción de los sectores de poder no contaban como sujetos productivos y de aporte al desarrollo.

La política social en general y la dirigida a la niñez en particular fueron precarias, puesto que predominaba en la idea de los gobernantes, la contradicción civilización-barbarie, de la que emergen las prácticas asistencialistas a título de “caridad cristiana” y “beneficencia” en lugar de políticas propiamente dichas. El comportamiento estatal en relación con la niñez, estuvo signada por la invisibilidad o en todo caso por la indiferencia, con la consecuente postergación de sus condiciones de existencia. Las normas estatales dirigidas a la niñez tuvieron la connotación de definiciones y medidas aisladas dirigidas a contener y/o mitigar los efectos de un modelo económico y político que beneficiaba a un reducido sector poblacional.

Este es un periodo de desconocimiento de los derechos de los niños. La niñez se constituía nada más que en un periodo de preparación a la adultez, la obediencia y el respeto a los adultos eran los valores que orientaban la crianza de los niños en general. Las primeras definiciones estatales vinculadas con la niñez fueron tardías. La primera declaración del Día del Niño y el Reglamento del Trabajo de Mujeres y Niños en las Fábricas (1929); la creación del Patronato Nacional de Huérfanos de Guerra (1934); el Decreto de Aguinaldo pro Niños Pobres (1939); la Resolución Suprema de Reducción de la Jornada Laboral de Menores a 40 hrs. (1944), entre otros.

Todas estas definiciones por una parte, estaban impregnadas de la noción de niño como ser carente, débil e incapaz, pero además necesitado de una “disciplina rígida” para que en el futuro fuera un hombre/mujer de bien y, por otra, estaban dirigidas a los hijos de familias empobrecidas, porque de los que tenían sus necesidades satisfechas se ocupaban sus padres y sus familias. Todas estas definiciones estatales se enmarcaron en lo que posteriormente vino a denominarse la “Doctrina de la Situación Irregular” caracterizada porque las decisiones estatales tenían como fin, frenar la disfuncionalidad social.

La revolución del 52:

Rompiendo con el estado oligárquico, surge el nacionalismo revolucionario, que sin lograr la industrialización ni la creación de una burguesía nacional, marcó un importante hito legislativo respecto de las definiciones sociales y los derechos humanos.

Además de la reforma agraria, la nacionalización de la minería, el voto universal y la seguridad social, la institución de la reforma educativa, que la establecía como un derecho universal y el Código de Educación, visibilizaron a la niñez como un grupo a tomar en cuenta en las decisiones estatales y marcaron un avance fundamental implantando, por primera vez, la noción de los derechos de la niñez. Declaró también el 12 de abril como el Día de los Derechos del Niño Boliviano (D.S. 4017, de 11 de abril de 1955), planteando 13 derechos revolucionarios para la época, incluso antes de que las Naciones Unidas, en Asamblea General, aprobaran el documento de la Declaración de los Derechos del Niño (1959).

No obstante, la importancia de las medidas sociales dirigidas a los diferentes sectores de población, éstas en su aplicación fueron en gran medida desvirtuadas sobre todo por las brechas existentes entre las clases sociales y entre lo urbano y lo rural.  Es así que en el caso de la niñez y la adolescencia este proceso, excepto en educación y la salud, no representó en la práctica la revalorización de este grupo social, ni el reconocimiento y ejercicio de sus derechos.

Los gobiernos militares:

Los gobiernos militares continuaron con la práctica del desarrollo de acciones aisladas, responsabilizando a la sociedad del bienestar de la niñez. La constitución del Comité Pro Cruzada de Redención Social de la Niñez Campesina, que se ocupaba de la recaudación de recursos económicos y vituallas, fue el prototipo de la acción social de la época.

Fue en los gobiernos de Ovando Candia y Banzer que se promulgaron las primeras normas específicas dirigidas a la niñez: Los Códigos del Menor  en 1966 y 1975 respectivamente. Dichas normas, sin embargo, lejos de articular políticas estatales para todo el universo de niños, niñas y adolescentes, responsabilizaba a los padres por la protección y el bienestar de este grupo social y solo estableció como responsabilidad gubernamental, acciones aisladas dirigidas a paliar el abandono de los niños y sobretodo la delincuencia juvenil. Se crearon “correccionales” y centros asistenciales y de rehabilitación dirigidos a los llamados “menores” que desde la lógica imperante, se encontraban en situación de riesgo e “irregularidad” respecto de una sociedad que se pretendía perfecta.  

Las dos normas antes citadas crearon entidades de carácter administrativo como el Tribunal Tutelar, el Consejo Nacional del Menor presidido por la primera dama de la nación, que como una “buena madre de familia” desarrollaba acciones paternalistas y de beneficencia, politizando además, de manera arbitraria la acción de carácter social.

A inicios de la década del 70 se crea la Junta Nacional de Desarrollo Social y dependiente de ésta, la Comisión Nacional del Menor (CONAME), la Dirección Nacional de Asistencia Social (DINAS) y la Dirección de Protección Social (DIPROS), con prácticamente ninguna institucionalidad, caracterizada por la discrecionalidad de sus actuaciones y, a cuyo establecimiento subyacía la doctrina de la seguridad nacional, dirigida a frenar el riesgo de la actuación del “enemigo interno” y del avance del comunismo. Desconociendo a la niñez como sujeto con derechos, la normativa estuvo exclusivamente dirigida a “los hijos de los pobres” como potenciales fuentes del riesgo social y necesitados de medidas correctivas y disciplinarias, para garantizar la futura existencia de personas de bien.  

La democracia y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño:

Fruto del fracaso de la Unidad Democrática y Popular (UDP) surge un periodo de lenta reconstitución democrática, rápidamente cooptada por el esquema liberal y posteriormente globalizador. Sin embargo, en este periodo existe un inusitado interés por los derechos humanos y, al influjo de la dinámica internacional en esta materia, a partir del gobierno de Paz Zamora, se firman y ratifican varios instrumentos de derechos humanos, entre los que cuenta la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (Ley 1152 de 14 de mayo de 1990), por la que el Estado boliviano se obligaba a reconocerla como ley nacional y a adecuar su legislación interna al espíritu de la Convención.

La Convención reconoce al niño (persona menor de 18 años), como sujeto de derechos, independientemente de sus circunstancias de vida y sobretodo establece que el Estado es el garante y el sujeto obligado a crear las condiciones para la realización y el ejercicio de los mismos.

En este marco, al influjo de la Convención y sobre todo de la acción de las instituciones comprometidas con los derechos de niñas, niños y adolescentes, entre las que sobresale Defensa de los Niños Internacional (DNI) se crea la primera Comisión del Menor en la Cámara de Diputados, se formula el Plan Decenal de Acción por la Infancia y se promulga el tercer Código del Menor (1991), que habiendo sido presentado al legislativo con el denominativo de “Código de la Niñez y la Juventud”, denotando la superación de la vigente “doctrina de Situación Irregular”, fue modificado en varios de sus artículos y en su denominación por los legisladores que, lejos de comprender el cambio de paradigma, terminaron por dar nacimiento a un producto híbrido entre la vieja doctrina de la situación irregular y la doctrina de protección integral, inaugurada por la Convención. El citado Código, sin embargo establecía la creación de los Juzgados del Menor, dependientes de Poder Judicial y el Organismo Nacional del Menor, Mujer y Familia (ONAMFA) como institución cabeza de sector y con el estatus de entidad descentralizada de la Presidencia de la República.

Casi inmediatamente en 1992, a la extinción del ONAMFA, se creó la Subsecretaría de Asuntos Generacionales, al interior de la Secretaría Nacional de Asuntos Étnicos, de Género y Generacionales, dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano, como nueva entidad nacional cabeza de sector y como la primera definición seria (con Ministerio y presupuesto público) de asunción de responsabilidad estatal para con la niñez y adolescencia.

El avance post Convención:

En la década del 90, la temática de la niñez tiene una importante centralidad en la agenda pública, principalmente por la acción de las organizaciones no gubernamentales y otras de la sociedad civil, haciendo que los derechos de niñas, niños y adolescentes ganen espacio en las decisiones gubernamentales y produciéndose iniciativas y avances relevantes en esta década, fundamentalmente dirigidos a establecer las responsabilidades gubernamentales en los niveles nacional y departamental y el soporte institucional necesario para la aplicación de la ley.

Entre 1992 y 2003 se sucedieron una serie de medidas vinculadas con la posición y la jerarquía que la entidad nacional cabeza de sector tenía en el poder ejecutivo del Estado: el Viceministerio de Asuntos de Género, Generacionales y Familia del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (1997); el Viceministerio de Asuntos del Niño, Niña y Adolescente, dependiente del Ministerio sin cartera responsable de Asuntos Campesinos, Indígenas, Género y Generacionales (2002); el Viceministerio de la Juventud, Niñez y Tercera Edad en el Ministerio de Desarrollo Sostenible (2003).

En este periodo, también se otorgaron responsabilidades a los Gobiernos Municipales, creando las Defensorías de la Niñez y Adolescencia (1996) y se promulgó el Código del Niño, Niña y Adolescente (1999), que enmarcado en la doctrina de la protección integral instituía la creación de los Juzgados de Niñez y Adolescencia como entidades responsables de la protección jurídica y del procesamiento de los adolescentes en conflicto con la ley. Este Código estructura con mayor integralidad sus postulados en vinculación con la Convención y la doctrina de protección integral, reconociendo a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos y estableciendo la exigibilidad de los mismos.

No obstante lo anterior y, sin desconocer el avance de la temática, al igual que en los anteriores períodos, la gran falencia para hacer realidad los derechos de la niñez y la adolescencia y lograr que éstos se hagan efectivos en la vida cotidiana, fue el insuficiente presupuesto público asignado en las diferentes entidades gubernamentales, sumado a otros factores como la insuficiente sostenibilidad de los programas y proyectos y la escasa especialidad de los operadores.   

El Estado Plurinacional:

Con el establecimiento de la Asamblea Constituyente, por primera vez en el Estado boliviano, se constitucionalizan los derechos de niñas, niños y adolescentes, reconociéndolos como sujetos de derechos por sí mismos, superando su anterior mimetización en el seno de la familia. Es así que a partir del establecimiento del Viceministerio de Igualdad de Oportunidades, dependiente del Ministerio de Justicia, se promulga en julio de 2014, el Código de la Niña, Niño y Adolescente en actual vigencia.

Entre sus principales características y en comparación  con el anterior Código, se puede apreciar la ampliación del catálogo de derechos, la incorporación de garantías de cumplimiento, el reconocimiento expreso del derecho a opinar, participar y pedir, la ampliación de las medidas de protección frente a los diferentes tipos de violencia, un mayor desarrollo del derecho a la protección en el trabajo y la elevación de la edad de responsabilidad penal plena de 16 a 18 años.

Por otra parte, el Código, instituye el Sistema Plurinacional Integral de la Niña, Niño y Adolescente, el mismo que está integrado, a su vez, por el Sistema Plurinacional de Protección Integral de la Niña, Niño y Adolescente (SIPPROINA) y el Sistema Penal para Adolescentes, establece una serie de instituciones e instancias, integrantes del SIPPROINA que constituyen el soporte institucional respectivo. Asimismo identifica la responsabilidad de los niveles central, departamental y municipal del Estado en la puesta en marcha y el funcionamiento del Sistema y establece la formulación y posterior implementación del Plan Plurinacional de la Niña, Niño y Adolescente (Nivel Central) y de los Programas Departamental y Municipal de la Niña, Niño y Adolescente, a nivel sub-nacional, entre otros.

Si bien el vigente Código implanta de manera más clara las definiciones jurídicas, el soporte institucional y las políticas dirigidas a la niñez y la adolescencia, cabe llamar la atención respecto de su aplicación, puesto que considerando que los derechos y la legislación se hacen realidad a través de las decisiones políticas, del establecimiento y desarrollo de las políticas públicas, de la especialización, las condiciones de trabajo y salariales de los servidores públicos y principalmente de la inversión pública que sirva de soporte, la aplicabilidad del Código y la situación de los derechos de la niñez y adolescencia en Bolivia, dependerá fundamentalmente de la voluntad política y del compromiso que demuestre el gobierno boliviano con la niñez y la adolescencia del país.

Cuadro resumen